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审计署点出的问题，并非中央部门独有。地方审计机关在同类项目中也发现了类似情况。早在2021年，济源示范区审计局对政务信息系统审计时就发现，部分信息系统项目“缺少可行性研究、初步设计、审计、投资评审、检查验收等程序”。2023年，德州市审计局在审计中也发现，“信息系统的立项审批往往由建设单位向地方主要领导汇报后找财政拨款，统筹部门无法发挥作用，导致信息系统存在重复建设、造价虚高等问题”。2024年，山东省审计厅对4家省直部门及16市的专项审计调查同样发现，“由于信息化项目缺乏统筹规划、立项审核机制不完善，部分项目在未经充分调研论证和财政投资评审情况下盲目投资、重复建设”。

立项论证的问题，年年审、年年有。

一个项目从想法到落地，要经过立项、设计、招标、建设、验收、运维等多个环节。立项论证是第一步。这一步没走稳，后面每一步都可能走偏。

一、立项论证是什么

立项论证，简单说就是在决定花钱之前，先把几个基本问题回答清楚：为什么要建这个系统？要解决什么问题？有没有其他更省钱的替代方案？技术上能不能实现？大概要花多少钱？建好后谁来用、怎么管？

这些问题的答案，通常写在一份文件里——可行性研究报告。

《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57号）明确规定，国家政务信息化项目的审批“原则上包括编报项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案等环节”。对于已经纳入国家政务信息化建设规划的项目，可以直接编报可行性研究报告。

也就是说，除了少数情况，绝大多数政务信息化项目都需要编制可行性研究报告，并以此作为立项审批的基本依据。

2023年，国家发展改革委印发了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》（发改投资规〔2023〕304号），进一步明确了可研报告的编写要求。文件指出，“可行性研究是投资决策的核心环节，加强投资项目可行性研究是提升投资决策科学化水平的必然要求”。

从地方实践来看，各省也在细化要求。江苏省2024年修订的《江苏省省级政务信息化项目建设管理办法》（苏政办发〔2024〕38号）明确，省发展改革委审批的政务信息化项目，“原则上包括编报项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案等环节”，对已经列入国家和省政务信息化建设规划的项目，“可以直接编报可行性研究报告”。四川省2021年印发的《四川省省级政务信息化项目管理办法》（川办发〔2021〕49号）规定，自行建设的项目应“编报项目可行性研究报告（代项目建议书）、初步设计方案（含投资概算）”，并要求可行性研究报告包含“系统整合、集约化和信息资源共享分析专篇（章）”。海南省2024年修订的管理办法（琼府办〔2024〕42号）则根据投资规模作了区分：总投资2000万元以下的项目直接审批初步设计及概算，总投资2000万元（含）以上的项目，需分别审批可行性研究报告和初步设计及概算。

立项论证不是可选的，是必选的。

二、立项论证要论证什么

一份合格的可行性研究报告，至少要回答四个方面的问题。

第一，为什么要做这个项目

论证项目的建设必要性。要说明当前存在什么问题，这个项目能解决什么问题，不建这个项目会有什么影响。审计中常见的一种情况是：说不清楚为什么要建，只知道“上级有要求”或“别人都在建”。

第二，技术上能不能实现

论证项目的技术可行性。要说明采用什么技术路线，技术方案是否成熟可靠，本单位是否具备相应的技术条件和人员能力。部分项目在立项阶段对技术难度评估不够充分，开工后实施遇到较大障碍，导致需要反复调整方案、追加预算，个别项目甚至未能按计划完成。

第三，值不值得花这个钱

论证项目的经济合理性。要估算项目总投资和运行维护费用，分析项目的投入产出比。对于有一定收入来源的项目，还要测算财务可行性。审计中常见的情况是：可行性研究报告只估算了建设投资，未将后续运维费用纳入全周期成本考量，导致系统建成后因运维经费不足而难以持续稳定运行，一定程度上影响了资产使用效益。

第四，能不能持续产生效益

论证项目的效益目标。要明确项目建设后预期达到的效果，以及如何衡量这些效果。按照《国家政务信息化项目建设管理办法》的要求，备案文件应当包括“绩效目标及绩效指标”。绩效目标应当是具体、可验证的——例如某项业务的办理时间缩短多少、某项数据的查询效率提升至什么水平，而非“提升管理效率”这类较为笼统的表述。

三、论证不充分，后面全是坑

立项论证没做扎实，后面的问题是连锁反应。

此次审计中，国家发展改革委本级1个项目因可行性论证不足，部分支出事项无法实施，调整预算后至2025年底仍未支出，涉及金额700万元。项目获批后却未能落地执行，反映出立项阶段对项目实施条件的研判不够充分。

农业农村部1个监管服务平台，按要求应于2025年底完成建设，但到审计时连初步设计都没做完，贷款额度4632.68万元分文未用。项目立项与前期工作之间存在明显脱节——资金虽已到位，但建设方案尚未成形，这是否反映出项目在启动阶段对实施路径的规划还不够清晰？

市场监管总局所属2家机构，因前期缺乏整体规划、论证不充分，对5个信息系统频繁升级，涉及金额3980.73万元。反复升级、反复花钱——反映出在项目整体规划阶段的论证深度可能还不够充分，导致后续不断弥补前期未考虑周全的问题。

北京XX大学采购的科技服务数据平台，因前期论证不充分，闲置56个月，涉及合同金额9342.5万元。系统建成了，却长期未能投入使用——立项阶段对使用场景和用户需求的调研是否足够充分，值得反思。

从这些案例来看，问题的根源更多在于立项阶段的论证深度不够。论证报告中对项目的必要性、可行性、风险点、预期效果等关键问题的分析可能不够深入，等到资金已经投入、系统已经建成，问题才逐渐暴露出来。

立项论证不充分，最直接的后果是财政资金未能发挥应有效益。而从更长远的视角来看，一个论证不充分的项目，往往从一开始就面临较大的失败风险，后续即使投入更多资源，也很难达到预期效果。

四、为什么论证总是做不实

立项论证流于形式，有几个现实原因。

第一，缺乏专业能力

信息化项目的可行性研究涉及业务分析、技术评估、投资估算、效益预测等多个领域，对编制单位的要求比较高。很多单位没有专门的信息化规划和预算编制人才，可研报告通常委托给咨询机构完成。委托第三方编制本身是合理的做法，但前提是建设单位自身能够清晰表述业务需求、明确建设目标。如果单位对自身需求缺乏准确的把握，咨询机构在信息不充分的情况下也难以编制出具有实际参考价值的论证报告。

此外，在造价测算环节，部分咨询机构仍依赖人工估算方式，工作量大且准确性难以保证。实际上，市场上已有一些辅助工具可供使用。以“造价喵”为例，平台集成近10年中国软件行业基准数据与全国60余项省市级、行业级信息化造价标准，覆盖功能点计数、地方标准参数适配等核心场景，可自动生成功能点明细清单与评估报告。其深度评估模式下，每项功能点识别均附带详细合规解释，既提升了测算效率，也保障了计数口径的一致性与结果的可追溯性，能够适配预算编制、财政评审、结算审计等多环节的管控需求，在一定程度上提高了造价测算的效率和准确性。

第二，立项与预算脱节

有些项目在立项阶段重点关注能否获得审批，对预算编制的合理性和精细度关注不够。等资金到位后，才发现预算安排与实际需求之间存在偏差——可能出现资金缺口，也可能出现资金沉淀。此次审计中，国家发展改革委700万元预算“悬空”一年无法支出，农业农村部4632万元贷款未使用，都在一定程度上反映了预算与项目推进之间的衔接问题。

预算编制不准确，其中一个重要原因是缺乏可靠的价格参考依据。历史成交价分散于各地政府采购网、招标公告等渠道，人工搜集耗时费力，且价格口径五花八门，难以直接对标。目前市场上已有一些基于AI与大数据技术的智能询价工具，如“询价喵”，用户输入设备名称及关键参数后，系统可自动完成多源价格数据的智能匹配与比价分析，生成带依据链路的分析报告，为预算编制提供参考。

第三，缺少有效的审查机制

金融监管总局对所属鄂尔多斯监管分局1个项目审核不严，未发现可行性研究论证不够充分的问题，项目一直未实施。这说明，论证报告完成后，由谁来审查、审查哪些内容、审查到什么程度，在实际操作中往往缺乏明确的标准和流程，这在一定程度上影响了立项论证的质量把控。

第四，论证与考核脱钩

按照《国家政务信息化项目建设管理办法》的要求，备案文件应当包括“绩效目标及绩效指标”，改建、扩建项目还需提交“前期项目第三方后评价报告”。但在实际操作中，绩效目标的设定往往比较笼统，后续对照论证报告开展项目考核的机制还不够健全。论证阶段提出的目标和指标，与项目建成后的实际效果之间，还需要建立有效的反馈和比对机制。

五、把论证做实，可以从这几件事开始

把立项论证做实，不需要什么复杂的制度创新，把现有的要求落实到位就行。

第一，论证不能只交给咨询公司

可研报告可以请专业机构来撰写，但前提是单位自身先要把需求理清楚——要解决什么问题、达到什么效果、预算大概多少。咨询机构的专业优势在于帮助单位将需求转化为规范的论证文本、识别潜在的技术和财务风险，但前提是单位自身对需求有相对清晰的把握。双方配合越紧密，论证报告的质量越有保障。

第二，把运维费用算进去

很多项目在可行性研究阶段只估算了建设投资，未将后续运维费用纳入全生命周期成本考量。

从国家层面的制度设计来看，全生命周期成本管理已有明确要求。《政府采购需求管理办法》（2021年印发）首次将“全生命周期成本”概念写入政府采购法律法规，其第二十一条规定，采购人“可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本作为评审时考虑的因素”。《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57号）则要求备案文件包含“运行维护经费”等内容，强调“建设投资和运行维护经费协同联动”。2026年1月，财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号），进一步明确采购人可以“引入全生命周期成本理念”，要求供应商对运营、维护、升级、处置报废等费用进行报价，并作为评审因素。

第三，绩效目标要具体可衡量

“提升管理效率”不宜作为绩效目标。绩效目标应当清晰、可验证——例如，系统上线后某项业务的办理时间从几天缩短至几小时，某项数据的查询效率提高至原来的多少倍，某个流程需要的人工操作环节减少多少。能够用具体指标来表述，说明目标已经过充分思考，也便于后续对照验证。

第四，把论证结果和后续考核挂上钩

项目建成投用后，对照当初的可行性研究报告进行回顾，有助于检验当初设定的目标是否已经实现。山东省新出台的管理办法已明确，“评价结果作为部门申报项目的重要依据”。岱山县也规定，“项目投入运行6个月需开展绩效评价，评价结果分为优秀、合格、不合格三个等级”。论证阶段提出的目标和承诺，在验收时要有对应的考核和确认——这个闭环建立起来，立项论证才能真正发挥其应有的作用。

立项论证不是“可研报告”四个字的表面功夫，而是项目能否顺利推进、资金能否有效使用的重要保障。把这道关口把关到位，后续实施中的风险就能得到有效控制。